Государство играет ключевую роль в установлении эффективных институтов и общественно необходимого порядка власти. Таким образом, условием возникновения эффективных институтов власти является наличие эффективной власти государства. Фактором, определяющим эффективность его власти, является наличие у государственных агентов соответствующей мотивации к ее эффективному осуществлению. Мотивация – результат власти, то есть мотивация поведения государственных агентов формируется под влиянием системы власти, в рамках которой функционирует государственная организация.

Эффективная власть выступает для общества коллективным благом. Способность государства к созданию эффективного порядка власти представляет собой часть более общей проблемы, связанной с его способностью или мотивацией к созданию коллективных благ для общества.

§6.1.ЧАСТНЫЙ ИНТЕРЕС В ПОЛИТИКЕ И «НЕВИДИМАЯ РУКА»

Государство можно рассмотреть как организацию, которая должна произвести для членов общества фундаментальные коллективные блага: во-первых, законы и механизмы их соблюдения (общественный правопорядок, права собственности); во-вторых, блага и услуги, которые не могут быть созданы в частном секторе (дороги, услуги здравоохранения и образования и т.п.); в-третьих, регулирование и координацию экономической жизни в случае возникновения «провалов» рынка.

Необходимость государства, его возможности в создании коллективных благ и направления деятельности этого общественного института государства достаточно описаны в экономической теории. Существует обширная литература, посвященная роли и месту государства в экономической жизни общества. В настоящей работе в качестве предмета исследования будут выступать иные аспекты его деятельности. Вопрос, который будет интересовать нас, заключается в следующем: обладают ли государственные агенты мотивацией к производству коллективных благ в соответствии с интересами их потребителей – членов общества, и в частности к осуществлению эффективной власти.

Автор не подвергает сомнению необходимость присутствия государства в экономической жизни. Проблема состоит в эффективности государственной власти[1]. Эффективность государства определяется эффективностью мотивации его агентов к созданию коллективных благ для общества, это, в свою очередь, детерминируется тем, какую власть имеет общество как потребитель данных благ над государственной организацией.

Государственная деятельность по созданию коллективных благ, как и всякая другая, связана с издержками. Готовность нести такие издержки, а равно мотивация к созданию коллективных благ для общества зависит от того, существует ли внешняя сила, обладающая властью, способная принудить государственных агентов к несению издержек в пользу общества. Другими словами, мотивация государственных агентов к созданию коллективных благ определяется системой власти, оказывающей влияние на их поведение и подчиняющей его. Именно эта система власти, а также ее воздействие на выбор, мотивацию и поведение государственных агентов и будет является предметом настоящего анализа. «Исследование мотиваций ответственных руководителей, а также политических, социальных, информационных и даже психологических трудностей, которым они подвергаются, должно быть отражено в труде об экономической политике с тем же обоснованием, что и бюджетный, и денежно-кредитный механизмы» [32, с. 5].

В отличие от проблемы власти, которой обладает государство, проблема власти «над» государством и ее влияние на мотивацию поведения государственных агентов остается относительно мало исследованной в рамках экономического анализа. Отдельные аспекты этой проблемы исследуются в рамках теории общественного выбора, теории коллективных действий и теории коррупции[2].

Объект исследования в данной главе – государственная организация – выходит за рамки экономической системы. Однако правомерность выхода экономического анализа за пределы собственно экономических проблем и его использования для исследования таких объектов, как государство, семья, преступность и т.п., в настоящее время общепризнана в экономической теории. «Несмотря на все трудности установления конкретного объекта исследования экономической науки, ‑ пишет Р.Швери, ‑ «остается надежда, что экономическая наука может быть определена в соответствии со своим подходом к изучаемым явлениям. Следуя этой аргументации, мы можем утверждать, что экономическая наука, потеряв объект, приобрела взамен специальный подход, который может быть применен к анализу как рыночного, так и нерыночного сектора общественной жизни. Такова на самом деле миссия теории рационального выбора (ТРВ)» [164, c. 35].

Для упрощения анализа в настоящей работе, во-первых, мы абстрагируемся от структурных и иерархических различий внутри государства и в качестве предмета анализа рассматриваем своего рода «абстрактное государство» как единую организацию; во-вторых, нас будет интересовать мотивация высшего менеджмента государственной организации, поскольку именно от его решений зависит создание благ для общества.

В качестве методологических предпосылок исследования в данной главе автор берет положения теории общественного выбора (Дж.Бьюкенена) и теории коллективных действий (М.Олсона), дополняя выводы этих теорий положениями и аналитическим инструментарием экономической теории власти.

Согласно методологическим предпосылкам теории общественного выбора, государственную деятельность можно свести к деятельности рациональных индивидов, принимающих решение в соответствии с принципом максимизации индивидуальной функции полезности. Другими словами, это означает, что при рассмотрении интересов и мотивов поведения государственных агентов мы будем исходить из посылок методологического индивидуализма и «экономического человека»[3].

В развернутом виде суть данных посылок можно сформулировать следующим образом. Первая. В политической жизни, как и в экономической, каждый участник преследует свои частные интересы, ищет индивидуальную выгоду, или, говоря экономическим языком, стремится максимизировать собственную функцию полезности. Объектом индивидуального интереса, движущего человеческим поведением (в том числе и в политической сфере, и в государственной деятельности), являются индивидуальные блага (блага для индивидуального потребления), получаемые индивидом в результате этого поведения. Второе. Государственный агент рассматривается в качестве рационального («экономического») человека, который в состоянии оценить индивидуальную выгоду и издержки от политической деятельности. Всякая деятельность (в том числе и политическая) будет осуществляться лишь постольку, поскольку предельные выгоды, получаемые от нее, превышают предельные издержки, связанные с ее проведением. Третье (и это вытекает их предыдущих посылок). Политика как взаимодействие между рациональными индивидами, преследующими собственную выгоду, представляет собой процесс обмена[4]. «Применение концепции обмена к анализу политики опровергает известное философское заблуждение, что люди участвуют в политической деятельности, движимые общим стремлением к поиску добра, справедливости и красоты» [15, c. 22].

Что может дать нам реальные основания для посылки о доминировании частного интереса в деятельности государственных агентов?

Во-первых, у нас нет оснований утверждать, что существуют специальные механизмы отбора, допускающие в сферу государственной деятельности только тех людей, которые в своей работе руководствуются непосредственно моральным долгом, заключающимся в создании коллективных благ для общества, а не своим частным интересом, направленным на максимизацию собственной   индивидуальной   выгоды.

Во-вторых, у нас нет оснований полагать, что люди, работающие в государственной сфере, изменяют собственную природу, добровольно отказываясь от частного интереса и подчиняя свою деятельность общественным интересам по моральным или иным соображениям.

В-третьих, в конечном счете, мы можем воспользоваться правами теоретического исследования и поставить вопрос следующим   образом:   что   было  бы,   т.е.   как бы функционировали государственные агенты, если представить теоретически   (принять   гипотезу),   что   в   своей   деятельности они руководствуются индивидуальными интересами? Такую гипотезу   вполне   можно   допустить, учитывая тот факт, что система   политической демократии должна исходить из «презумпции виновности» власть имущих. «Свободное правительство  основано на подозрительности. А не на доверии», – писал  Т.Джефферсон.

 Стремление к максимизации частного интереса в сфере государственной деятельности имеет свои особенности.

Если в сфере экономики частный интерес ограничивается формами денежных доходов (зарплатой, прибылью, рентой, ценой), то в политической деятельности частный интерес имеет более широкий диапазон и охватывает, наряду с денежными доходами, и другие мотивы. В политической жизни «выгода» не исчерпывается материальными благами в той или иной форме, а включает в себя также политические, духовные, правовые и другие блага. Такие мотивы,   как   стремление   к  власти,   известности,    честолюбие,

 социальный статус и т.п., не играющие большой роли в экономической жизни, в политической деятельности имеют существенное значение.

Следующая особенность заключается в том, что в политической сфере частный интерес носит относительно «скрытый», замаскированный  характер. В отличие от бизнеса, частный интерес в политике никогда не декларируется открыто. Никто и никогда не склонен открыто заявлять, что целью его государственной деятельности (в качестве главы администрации, мэра, министра, начальника департамента, народного депутата и др.) является стремление максимизировать собственную выгоду – денежные доходы, собственность, власть, добиться известности и т.д. Как правило, декларируется обещание защищать и отстаивать общественные интересы и цели.

В отличие от экономической сферы в государственной деятельности всеобщий характер приобретает извлечение рентных доходов или политико-административной ренты.

Под «политической рентой» (далее – рента) будем понимать совокупность индивидуальных благ (экономических, политических, правовых, духовных и др.), которые получает или может получить государственный агент сверх денежных доходов и прочих благ, получаемых им как непосредственный эквивалент затраченного им труда. Иначе говоря, рента – это доходы, превышающие тот их «размер», который мог быть получен индивидом в случае выполнения данного вида деятельности альтернативным образом ‑ при отсутствии монополии на власть. Диапазон благ, входящих в содержание политической ренты, чрезвычайно широк – от дополнительных денежных доходов и расширения возможностей получения материальных благ до разного рода благ нематериального порядка (власти, уважения и т.п.).

Источником политической ренты, как и экономической, является монополия. В нашем случае это монополия на власть[5]. Однако, в отличие от экономической сферы, где монополия и связанная с ней рента могут носить неустойчивый, преходящий и периферийный характер, в политике сама политическая жизнь и государство построены по принципу монополии. Поэтому политическая монополия и, далее, порождаемая ею возможность извлечения ренты обладают рядом существенных отличий по сравнению с экономической рентой. Во-первых, эта монополия носит всеобщий характер и распространяется на все отрасли, сферы и уровни государственного управления. Во-вторых, она носит устойчивый характер и не является временным явлением, которое преодолевается силами конкуренции. В-третьих, она носит закрытый характер, поскольку «вход в отрасль» жестко регламентируется законодательными актами и охраняется аппаратом насилия, находящимся в распоряжении государства.

В силу названных причин возможность извлечения рентных доходов в политической деятельности носит не периферийный, случайный, преходящий характер, как в бизнесе, а является всеобщей и устойчивой тенденцией[6].

Безусловно, кроме непосредственного стремления к максимизации собственной индивидуальной выгоды, государственным агентом движут и иные мотивы. Сведение всех мотивов политической деятельности к мотивам частной выгоды упрощает реальную картину. Бесспорным является факт, что в мотивации государственной деятельности присутствуют (или могут присутствовать) и альтернативные цели (например, моральный долг перед народом, стремление к самовыражению, т.е. стремление проявить себя и реализовать собственные представления об организации общественной жизни, и др.).

Вполне допустима ситуация, когда возможность получения индивидуальных благ в той или иной форме не является объектом частного интереса государственного агента. При этом непосредственным мотивом политической деятельности (альтернативным по отношению к максимизации индивидуальных благ) выступает «служение интересам общества» или моральный долг. Однако «интересы общества» (в нашем случае «интересы Украины»), представляющие собой объект морального долга, за исключением ряда очевидных истин, есть не более чем мнение частного лица об этих интересах. Таким образом, преследуя, отстаивая, защищая «интересы Украины», государственный агент стремится реализовать лишь собственное, частное, индивидуальное мнение о них. В этой связи моральный долг как мотив поведения в известном отношении может рассматриваться как разновидность индивидуальных интересов, поскольку отражает стремление реализовать индивидуальные представления о содержании общественных интересов. Здесь индивидуальные интересы и общественные интересы (коллективное благо) совпадают только субъективно ‑ в представлении отдельного частного лица. Тот факт, что государственный агент в своей деятельности (по его собственному, пусть даже искреннему, мнению) «служит интересам общества» еще не гарантирует автоматически реальной пользы для этих интересов от такой деятельности. Безусловно, моральный долг как мотив поведения отрицает узкокорыстные интересы, но руководство чувством долга не гарантирует от неэффективности и нереальности поставленных в рамках долга целей по отношению к действительным коллективным благам.

Кроме того, все мотивы, кроме стремления к частной выгоде, носят неустойчивый, непредсказуемый характер, и на них невозможно полагаться при анализе и (особенно) при создании эффективных государственных организаций. Поэтому, признавая факт существования мотивов и ценностей, выходящих за рамки максимизации индивидуальной функции полезности, мы, тем не менее, рассматриваем такой мотив как доминирующий, пренебрегая действием других мотивов человеческого поведения. Вследствие этого предлагаемый анализ не отражает адекватно реальную картину выбора в политической сфере, скорее он показывает реальные тенденции, которые действуют здесь и в основе которых лежит эгоистический интерес государственных агентов.

Производство коллективных благ для общества требует от государственных агентов, участвующих в этом процессе, определенных издержек. Издержки государственных агентов по созданию коллективных благ могут включать в себя, во-первых, издержки производства благ, во-вторых, «издержки борьбы», связанные с перераспределением ресурсов на данные блага, и, в-третьих, «упущенную выгоду» этих агентов в случае, когда коллективные блага, создаваемые «для всех», ведут к сокращению собственных их доходов или возможностей их получения.

Итак, интересы общества (т.е. коллективные блага) и интересы государственных агентов (т.е. частные блага для индивидуального потребления или рента) прямо не совпадают. Следовательно, эти агенты не имеют прямой заинтересованности в том, чтобы нести издержки ради создания коллективных благ для общества. По крайней мере, можно утверждать, что она носит ограниченный характер и опирается на такие неустойчивые и непрогнозируемые мотивы, как моральные ценности. Действует ли при этом по отношению к государственным агентам «невидимая рука», подчиняющая их поведение общим целям? (Имеются в виду естественная прямая связь и взаимообусловленность между получением индивидуальных благ для себя и созданием коллективных благ для общества).

Предположим, что создание исключительных благ для государственных агентов (т.е. ренты) осуществляется за счет сокращения создания коллективных благ для общества (всех его членов)[7]. Создавая для себя ренту, государственный агент создает одновременно и потери для себя как для члена общества. Между тем потери (убытки) распространяются на всех, а рентный доход присваивается индивидуально или в рамках узкой группы. У государственного агента потеря коллективного блага для всех «перекрывается» приобретением частного блага для себя.

Рассмотрим простой пример, в основе которого известная модель М.Олсона [112, c.59]. Предположим, что существует общество из 100 человек, где есть возможность создать коллективное благо в размере 10000 ед., т.е. 100 ед. на каждого из них. «Украв» из них 100 ед., индивид наносит такой ущерб коллективному благу, при котором его личные потери как члена общества составят всего 1/100 от украденного, т.е. 1 ед. Частные блага будут создаваться за счет коллективных до тех пор, пока предельные доходы государственного агента (т.е. рента) не будут превышать его предельных потерь как члена общества. В нашем примере это означает, что для государственного агента «воровать» выгодно до тех пор, пока не будут украдены последние 100 ед. коллективного блага и его предельный доход от кражи (100 ед.) не сравняется с его предельными потерями в коллективном благе (100 ед.). Другими словами, крайняя граница в получении ренты за счет коллективного блага (т.е., говоря микроэкономическим языком, норма замещения) достигается, когда предельные потери в коллективных благах для каждого члена общества уравниваются с его предельными доходами в виде ренты. В нашем случае это означает, что государственный агент «воздержится» от кражи последних 100 ед. коллективного блага, т.е. объем произведенных им коллективных благ составит 100 ед. По сути дела, это и есть нижний предел мотивации государственного агента к созданию коллективных благ для общества, который достигается естественным образом - без внешнего вмешательства, как результат действия «невидимой руки».

Можно констатировать, что интересы государственного агента и общества прямо не совпадают, а «невидимая рука», способная их согласовать, отсутствует. «У правила  «невидимой руки» Адама Смита нет политического аналога», - отмечает по этому поводу Дж.Бьюкенен [15, c.20]. Для создания эффективной мотивации государственного агента необходимо, чтобы указанный «разрыв» между предельной полезностью рентного дохода и предельными потерями коллективных благ заполнялся внешней властью над его поведением. Точнее говоря, этот «разрыв полезности» заполняется для государственного агента издержками (санкциями), которые должно создать ему общество, если его деятельность «отклоняется» от интересов граждан, и которые способны сдвинуть норму замещения в сторону общественных благ. Следовательно, со стороны общества необходима «видимая рука» власти над государством.

Как рациональные индивиды, максимизирующие собственную выгоду, сами по себе государственные агенты не склонны нести издержки по созданию коллективных благ для общества и будут производить их только при наличии внешней принуждающей власти. Такая власть способна принудить государственных агентов нести издержки в пользу общества (т.е. создавать коллективные блага) при условии, что эта власть будет применять к ним санкции (т.е. создавать им издержки) в случае отказа с их стороны подчинить своею деятельность общественным целям.

В этой связи рассмотрим вопрос о том, возможен ли такой механизм власти над политической сферой, и если да, то в какой мере можно подчинить деятельность государственных агентов коллективным целям общества. Другими словами, проблему можно сформулировать так: если отсутствует «невидимая рука», то существует ли «видимая рука», способная нацелить частный интерес государственных агентов на общее благо?

§6.2.ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ ГРАЖДАН И ЕГО ГРАНИЦЫ

«Заинтересованными лицами» (т.е. потребителями) по отношению к коллективным благам выступает общество (граждане). Следовательно, ключевой вопрос состоит в том, имеет ли общество достаточные источники политической, экономической, идеологической власти, чтобы осуществить сформулированное нами принуждение. Эффективность производства коллективных благ есть не что иное, как отражение эффективности власти общества над государством.

«Народ» как потребитель создаваемых государством коллективных благ представлен, в первую очередь, гражданами, которые в соответствии с демократическими процедурами осуществляют политический выбор, контролирующий деятельность государства. Так, по крайней мере, выглядит картина в политической теории.

При последующем анализе будем исходить из общей экономической посылки, что каждый гражданин также является рациональным человеком, который преследует собственные интересы и осуществляет выбор на основе сопоставления своих индивидуальных издержек и своих индивидуальных выгод от тех или иных действий. (В известном смысле поэтому «благо народа» как коллективное благо прямо никого, в том числе и сам «народ», не интересует).

Ресурсы власти, которыми обладают граждане по отношению к государству, включают в себя, во-первых, голоса избирателей на выборах; во-вторых, способность к коллективным действиям как протестного характера, так и в защиту определенных политических сил; в-третьих, права власти по отношению к государственным агентам, закрепленные в конституции и реализуемые путем судебной процедуры; в-четвертых, такой фактор, как «общественное мнение».

При наличии этих властных ресурсов механизм власти граждан над государственной сферой предполагает, следующий набор основных условий.

Первое. Субъективная заинтересованность граждан в осуществлении контроля над деятельностью государства, т.е. их мотивация к этому (при этом выгоды от контроля должны превышать издержки, связанные с ним).

Второе. Наличие у данного субъекта власти определенного уровня внутренней организации, что обеспечивает его способность к согласованным действиям по осуществлению власти.

Третье. Возможности получения объективной информации о результатах деятельности государственных агентов и ее реальной оценки.

 Осуществление власти над деятельностью государственных агентов требует от субъекта власти (т.е. граждан) определенных издержек. Субъективная заинтересованность в осуществлении контроля, т.е. мотивация к этому, возникает при условии, что данный субъект как рациональный индивид получает от осуществления этого контроля выгоды, превышающие издержки, связанные с ним. Таким образом, вопрос о наличии заинтересованности в осуществлении власти – это вопрос о том, кто и в какой мере готов нести издержки, связанные с контролем над деятельностью государственных агентов. Существуют ли для граждан индивидуальные выгоды, которые компенсируют им издержки, связанные с воздействием на государственного агента?

Первая проблема в осуществлении гражданами власти над государством состоит в том, что в данном случае мотивация, основанная на положительном соотношении предельных индивидуальных выгод и предельных индивидуальных издержек, отсутствует. «Заинтересованность в общественных благах, – пишет Л.Якобсон, – совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ» [169, с.51].

Причины, по которым гражданин не обладает адекватной мотивацией, достаточно описаны в литературе по общественному выбору и коллективным действиям. «Хорошее государство» является для граждан коллективным благом[8]. Согласно теории коллективных действий М. Олсона, для рядового гражданина, несмотря на общую ценность коллективного блага, предельные затраты, связанные с влиянием на их создание, как правило, превышают соответствующие предельные выгоды. Поэтому у граждан мотивация к постоянному воздействию на государство и к контролю над его деятельностью минимальна.

Суть проблемы заключается в следующем. Результатом деятельности государства являются коллективные блага, имеющие важное значение для интересов граждан. Однако, во-первых, коллективное благо – это благо, на которое не распространяется принцип исключительности. Это означает, что если данным благом пользуется один человек, то им могут пользоваться все. Таким образом, особенность коллективного блага состоит в возникновении ситуации «free rider» («безбилетника»), означающей возможность пользоваться благом, не неся издержек по его созданию. Другими словами, природа коллективных благ допускает, что рядовой член общества может пользоваться ими независимо от того, нес ли он издержки, связанные с их получением (т.е. осуществлял ли контроль над деятельностью государственных агентов). Для каждого гражданина существует возможность стать таким «free rider» («безбилетником») по отношению к коллективным благам, поскольку исключить из сферы действия законодательных актов (коллективного блага) тех, кто не участвовал в издержках по контролю над деятельностью государства, невозможно. Поэтому, как правило, гражданин как рациональный человек, сопоставляющий свои индивидуальные издержки и индивидуальные выгоды, не склонен нести такие издержки – ведь доступ к коллективным благам можно получить и без каких-либо издержек.

Во-вторых, значение влияния каждого отдельного гражданина на деятельность государства исчезающе мало. На факт существования или отсутствия коллективных благ издержки отдельного гражданина по контролю над государственными агентами повлиять не могут. Поэтому для гражданина как рационального индивида не существует прямой связи между собственными издержками по воздействию на государство и коллективными благами как  результатами государственной деятельности. Соответственно, как рациональный человек, максимизирующий выгоду, гражданин не склонен нести эти издержки, поскольку на наличие и доступность коллективных благ они влияния не оказывают.

В-третьих, отсутствует взаимный контроль между гражданами за тем, кто и каким образом несет издержки, связанные с влиянием на государство. Это означает, что отсутствует внешняя сила, принуждающая граждан к постоянному воздействию на государственных агентов.

Таким образом, в силу указанных причин, несмотря на значимость результатов государственной деятельности для граждан, они, как рациональные люди, не склонны нести издержки по постоянному влиянию на деятельность государственных агентов. Коллективными благами, как результатом деятельности государства, можно пользоваться, не неся затрат по их обеспечению (т.е. по воздействию на государственных агентов); отсутствует прямая связь между коллективными благами и усилиями (издержками) отдельного гражданина; отсутствует взаимный контроль между гражданами за тем, кто и в какой мере несет издержки, связанные с коллективными благами.

Можно позволить следующую аналогию. Троллейбус как коллективное благо приносит существенную пользу пассажирам, которые им пользуются. Однако каждый из них знает, что может проехать бесплатно. Каждый знает, что независимо от того, заплатит он за проезд или нет, троллейбус все равно будет перевозить пассажиров, и это коллективное благо не перестанет существовать. Добавьте сюда и отсутствие контролеров на линии. Отношение большинства граждан к государству аналогично отношению большинства пассажиров к общественному транспорту. Подобно тому, как в нашем примере большинство пассажиров не будут платить за проезд, большинство граждан не будут «платить» за то, чтобы осуществлять постоянный контроль над деятельностью государственных агентов. Итак, у рядовых граждан (если рассматривать их как рациональных людей) отсутствует (по крайней мере, ослаблена) субъективная заинтересованность в осуществлении такого контроля, т.е. и мотивация к этому. Природа данного явления – в самой природе коллективных благ, с одной стороны, и в рациональности поведения человека ‑ с другой.

Такая  ограниченность   мотивации  граждан  как рациональных индивидов   проявляется,    в   частности,   во   время   выборов   в виде феномена, который получил название «рациональное неведение»   (rational ignorance), суть которого в том, что избиратели не готовы нести издержки ради получения и распространения объективной информации о депутатах[9]. Кроме того, ограниченность   мотивации   граждан выражается в их неспособности   нести   издержки   с   целью доведения своих запросов   до   действующих  органов   власти (кто, например, ходит на   прием   к депутату?) и  влияния на их интересы путем создания для  них  препятствий  к  получению  ренты[10].

По указанным причинам рядовые граждане имеют также ограниченную способность к совместным организованным действиям по осуществлению влияния на поведение государственных агентов, то есть, не обладают достаточной мотивацией, чтобы нести издержки ради создания и обеспечения функционирования организаций, способных влиять на принятие решений государственными органами.

 Следующий фактор, определяющий потенциал власти над деятельностью государства, связан с возможностями граждан получить объективную информацию о деятельности государственного  агента.

Вместе с тем существует ряд факторов, которые затрудняют получение объективной информации о коллективных благах и оценку деятельности государства по их созданию. Это связано с характеристиками потребляемых коллективных благ, субъективными возможностями граждан в получении реальной информации и оценке на ее основе результатов деятельности государственных агентов, а также величиной трансакционных издержек на получение объективной информации.

Во-первых. Конечная оценка всякого блага осуществляется в процессе его потребления. «Потребление» же коллективного блага (особенно в виде законодательных актов) носит специфический характер. Его «качества» могут проявляться в течение достаточно длительного периода, а последствия для экономической и политической систем могут быть весьма разнообразны и противоречивы.

Во-вторых. Непосредственная оценка созданного коллективного блага (в виде законов) «в реальном режиме времени» требует соответствующих квалификации и уровня знаний, которых рядовые граждане, как правило, не имеют.

В-третьих. Существуют известные сложности с оценкой альтернативных возможностей или «упущенной выгоды» в принятии государственных решений, а точнее – с оценкой того, что можно было сделать в данной ситуации, то есть альтернативных результатов, которых можно было бы достичь при наличии этих ресурсов. В отличие от экономической сферы, где есть более или менее надежные показатели измерения «упущенной выгоды» при отказе от альтернативных вариантов использования имеющихся ресурсов, в политике этого непосредственно не видно. Оценка таких альтернативных возможностей требует специальной аналитической работы. На нее большинство граждан не способно.

В-четвертых. Получение информации о результатах деятельности государственных агентов требует издержек, величина которых ограничивает мотивацию граждан к осуществлению контроля над ней. А поскольку рядовой избиратель, как правило, не склонен нести данные издержки, то основным источником информации о деятельности депутата выступает сама государственная организация или контролируемые ею средства массовой информации.

В-пятых. Поскольку коллективное благо есть результат совместных действий со стороны органов государственного управления (парламента или органов исполнительной власти), то зачастую сложно оценить вклад конкретного государственного агента в создание того или иного коллективного блага, являющегося результатом деятельности государственного органа в целом. Этим, в частности, обусловлена известная «размытость», нечеткость критериев оценки деятельности отдельных государственных агентов.

Понятно, что в силу указанных причин граждане не могут играть роль источника информации о производстве государственными агентами коллективных благ для общества. Поэтому в качестве такового выступает сама государственная организация. Сами же государственные агенты имеют мотивацию к искажению информации о результатах собственной деятельности.

Уже отмечалось, что исходный, или «естественный», интерес государственных агентов – это максимизация собственной индивидуальной выгоды (в частности – получение ренты). Но условием сохранения позиции, которая обеспечивает им доступ к источникам ренты, является (по крайней мере, формально) создание коллективных благ для граждан. Между тем для государственных агентов эти блага не являются непосредственными благами (абсолютным интересом). Интерес государственных агентов к созданию таких благ носит относительный характер. Иначе говоря, государственные агенты заинтересованы в их производстве относительно: лишь постольку, поскольку они являются условием удовлетворения интересов абсолютных – получения ренты, и, соответственно, лишь в той мере и в таком объеме, которые необходимы для этого.

Издержки по созданию коллективных благ являются частью издержек по максимизации индивидуального дохода, в частности – созданию ренты. Как рациональные индивиды, государственные агенты стремятся минимизировать свои издержки, и в том числе по созданию таких благ для внешних «потребителей» (членов общества). Однако в данном случае минимизация издержек приобретает определенные специфические черты – в отличие от минимизации издержек по производству благ, которые представляют собой объект абсолютного интереса (ренты) и «потребляются» непосредственно их создателями.

Коллективные блага, представляющие для государственных агентов относительный интерес, производятся ими для других (т.е. граждан), а их самих интересуют  преимущественно как предмет обмена на условия получения политической ренты. Поэтому для государственных агентов важны не непосредственно сами эти блага, а признание их наличия «внешней стороной» в той мере, чтобы она  осуществила их «обмен» или оплату в виде предоставления ресурсов для получения ренты, в частности голосов на выборах. Следовательно, задача государственных агентов состоит не в том, чтобы реально произвести коллективные блага, а в том, чтобы «убедить» «потребителей» (т.е. граждан), что эти блага для них произведены.

В данном случае минимизация издержек приобретает форму минимизации затрат «на убеждение» потребителей коллективных благ (общества) в их существовании. Иначе говоря, производитель (государственные агенты) несет издержки по созданию коллективных благ до тех пор и в той форме, пока потребители (члены общества) не будут убеждены, что эти блага существуют, т.е. действительно созданы; и не будут «убеждены» до такой степени, что согласятся на политический обмен. Таким образом, интересы государственных агентов заключаются не непосредственно в создании коллективных благ для их потребителей по сути, а в создании для их потребителей видимости того, что они созданы. Следовательно, непосредственной целью «производителя» является «производство» информации о благах. Реальные коллективные блага создаются лишь в той мере, в какой это необходимо для создания соответствующей информации об их наличии (видимости). При этом предпочтение отдается тем из них, которые в большей мере способны создавать такую видимость.

Степень совпадения сущности и видимости зависит от того, насколько тот, кто оценивает деятельность, способен получить и оценить информацию о том, что в реальности произведено. Абсолютные возможности такой оценки порождают абсолютное совпадение сущности и видимости (т.е. реальности и информации о ней). Пробелы и ограничения в получении объективной информации и оценке деятельности приводят к тому, что информация, т.е. видимость того, что создано, оказывается «больше», чем реальность. Информация приобретает ложный или обманчивый характер по отношению к реальности. Чем меньше возможностей контроля, тем больше издержки по производству видимости стремятся к минимизации.

В зависимости от возможностей оценки результатов деятельности минимизация издержек в данном случае приобретает следующие основные формы.

Во-первых, коллективные блага производятся лишь в том объеме, который необходим, чтобы создать для потребителя информацию об их наличии, а не в том, который действительно необходим для общественного потребления и который возможно было создать при данных общественных ресурсах.

Во-вторых, производятся преимущественно те коллективные блага, которые в максимальной степени способны создать видимость деятельности.

В-третьих, вместо реального блага «производится» только одна информация о том, что такое благо создано, т.е. «голая видимость».

Чем менее эффективен механизм получения информации, тем больше в видимости коллективного блага доля «голой информации» и, соответственно, меньше доля реальности. Абсолютное отсутствие механизма объективной оценки результатов деятельности означает, что «производится» только «чистая» информация, т.е. создается «голая видимость» деятельности.

Законы могут приниматься в таком виде, что они не в состоянии реально способствовать улучшению экономической и политической систем. Интерес представляет лишь сам факт их принятия – чтобы было чем отчитаться. При этом граждан уверяют, что принятые данными депутатами решения – единственно возможные и самые лучшие в данной ситуации. Принимаются нереальные решения, которые невозможно выполнить при данных общественных ресурсах, но которые создают видимость «заботы» об интересах граждан. С помощью средств массовой информации для граждан создается видимость, что деятельность данных государственных агентов способствует улучшению условий их жизни. В то же время достаточно скрытой для граждан остается та сторона деятельности депутатов, которая связана с получением дополнительной ренты в обмен на создание исключительных благ для малых групп.

Вместе с тем необходимо отметить, что существуют объективные границы в возможностях создания видимости для граждан. Коллективные блага, а также их результаты и последствия (законодательные акты и созданная ими социальная система) так или иначе «потребляются» членами общества. И хотя с запозданием и не вполне точно, но они имеют способности реально оценить деятельность законодательного органа в целом. Гораздо сложнее обстоит дело с ограничениями для создания видимости со стороны отдельного государственного агента.

Далее. Одно из важнейших условий эффективности и результативности власти над деятельностью любой организации, производящей коллективные блага, – наличие у субъекта власти «правильной» информации о том, что нужно делать, в чем состоит общественный «спрос» на результаты ее деятельности, и уже на этой основе правильная (т.е. соответствующая реальным условиям, закономерностям и потребностям развития общества) постановка целей. Словом, речь идет о возможностях установить диспозицию власти (т.е. коллективные блага), отражающую интересы ее носителей (т.е. граждан).

Во всех предыдущих рассуждениях мы «по умолчанию» исходили из предположения, что государственные агенты обладают необходимой информацией о коллективных благах для граждан. Единственной проблемой ее реализации была проблема мотивации к их созданию. Теперь вопрос заключается в следующем: обладают ли государственные агенты соответствующими знаниями о том, что представляют собой эти блага и каким образом их можно создать?

Информация о коллективных благах имеет два основных вида источников: внешние и внутренние.

Внешние источники информации об общественных интересах – это представления граждан о коллективных благах, доводимые до государственных агентов. Однако можно ли утверждать, что граждане (народ) всегда «правильно» и ясно осознают, какие законодательные акты или государственные действия являются для них действительным благом? То, в какой мере граждане способны осознавать, что является для них благом, а что нет, зависит от таких факторов, как уровень экономической и политической культуры, господствующие формы морали, традиции, привычки и нормы поведения, принятые в данной общественной среде. Если же по тем или иным причинам, связанным с этими факторами, такого понимания нет, то в массовом сознании граждан место истинных коллективных благ занимают «ложные». Информация о  «ложных» коллективных благах передается государственным агентам в качестве «воли народа» и служит для них «руководством к действию». В свою очередь, для государственных агентов отстаивание и создание таких «ложных» благ выступают условием поддержки со стороны избирателей и получения их голосов, а следовательно, получения ренты.

Следующая проблема – механизм передачи информации о коллективных благах, его способность передавать ее от их «потребителя» к их «производителю» без искажений. Сложность ситуации состоит в том, что в политической системе отсутствует более или менее надежный и эффективный механизм, аналогичный рыночному – в виде покупательского спроса и механизма равновесных цен. В политике основная  форма передачи информа-ции – голосование: согласие или несогласие с представлениями о коллективных благах, предлагаемых депутатами или президентом в ходе выборов. В постоянном доведении информации о своих потребностях до государственных органов рядовой избиратель не заинтересован (за исключением разве что ситуаций социального конфликта) и не обладает необходимой для этого организацией. И наконец, такая информация если и доводится, то, как правило, в виде общих пожеланий по улучшению условий жизни, а также принципов экономического и социально-политического устройства, но не в виде конкретных требований к содержанию законодательных актов.

Расхождение между истинными коллективными благами и субъективными представлениями избирателей об их содержании может создавать серьезные проблемы для общественного развития. В частности, это может порождать сопротивление проводимым в обществе реформам со стороны парламента. Другими словами, государство может становиться тем органом, посредством которого имеющиеся в среде избирателей недовольство и сопротивление реформам («ложные» коллективные блага) могут приобретать легитимное и властное выражение. Такие ограничения в эффективности и результативности деятельности государственных агентов наиболее сложны для устранения. Если отрицательное влияние на парламент групп с особыми интересами можно ограничить, то ограничить влияние на парламент депутатов и избирателей с их ошибочными представлениями о коллективных благах невозможно – необходимо устранять сам парламент. Конечно, можно устранить парламент и избрать новый, теоретически можно заменить депутата, но даже теоретически невозможно устранить и заменить избирателей.

Другим источником информации о необходимых для общества коллективных благах являются сами государственные агенты, а именно: моральные ценности; идеологические установки; знания в области политики, экономики и права; опыт деятельности в экономической, политической и других сферах жизни общества; способность к постановке общественных целей; личные качества. Государственные агенты должны уметь не только «уловить» потребности общества, но и сформулировать их в виде определенных нормативных актов или государственных решений.

Следовательно, условием наличия у государственной организации достоверной информации о коллективных благах является отбор в процессе выдвижения кандидатов в депутаты и последующих выборов таких людей, которые либо обладают соответствующей информацией, либо, по крайней мере, способны ее получить или генерировать. Тем более, что, как уже отмечалось, от рядовых граждан информация о «спросе» на коллективные блага поступает в самой общей форме пожеланий лучшей жизни.

Можем ли мы утверждать, что способность к генерации целей в сфере общественных интересов является одним из основных критериев отбора кандидатов в депутаты? Реальность политической жизни такова, что первым, исходным, начальным условием избрания кандидатов является наличие у каждого из них соответствующих финансовых и организационных возможностей (либо собственных, либо чужих) для проведения избирательной кампании. Но, во-первых, способность создать финансовые и прочие возможности для себя еще не означает автоматически способность создать коллективные блага для других. Во-вторых, вряд ли кто-либо расходует собственные денежные и прочие ресурсы на финансирование выборов депутата, исходя исключительно из наличия у него информации о необходимых для общества коллективных благах. Очевидно, в реальности первым критерием отбора группой с особыми интересами депутата для финансирования является его способность отстаивать ее исключительные интересы, а упомянутая способность к генерации целей в сфере общественных интересов выступает лишь неизбежным придатком, призванным учитывать специфику парламентской деятельности.

Таким образом, даже если государственные агенты заинтересованы в создании коллективных благ, то это еще не значит, что они знают, что это такое и как этого достичь, как и не значит, что они создают  истинные коллективные блага.

Итак, можно констатировать, что, наряду с отсутствием «невидимой руки», отсутствует и эффективная «видимая рука» власти общества над государством, способная подчинить его действия интересам своих граждан. Если действие «невидимой руки» ограничивало производство коллективных благ для общества (в нашем примере) лишь воздержанием от «кражи» последних 100 ед. коллективного блага, то действие «видимой руки» ограничивает это производство только той точкой, при которой достигается создание для общества видимости их наличия.

§6.3.ГРУППЫ С ОСОБЫМИ ИНТЕРЕСАМИ

Результатом деятельности государства могут быть не только коллективные блага для всех, но и исключительные блага, представляющие интерес, выгоду и полезность только для ограниченной группы лиц (например, нормативные акты, статьи законов, другие решения, связанные с предоставлением экономических (госзаказа, тарифов, цен и т.п.), политических, правовых и прочих льгот и преференций для определенных хозяйственных и политических групп). Иначе говоря, государство может использовать монопольную власть для того, чтобы создавать рентные доходы для малых групп, обладающих особыми интересами. При этом «выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе» [169, с. 106‑107]. 

В данном случае, в отличие от интересов «рядовых» граждан, мы имеем дело с так называемыми «особыми интересами малых групп». Проанализируем теперь возможности властного влияния на государство со стороны групп с особыми интересами, являющихся потребителями ренты, создаваемой посредством использования государственной власти.

 Первое условие власти – обладание соответствующими ресурсами   для воздействия  на государственных  агентов. В этой связи рассмотрим особенности ресурсов власти, которыми располагают группы с особыми интересами. В частности, нас интересует соотношение между властными возможностями "рядового члена общества" и "групп с особыми интересами", обусловленное различиями в характере ресурсов власти, которыми они обладают.

Круг значимых ресурсов, которыми обладают группы с особыми интересами, существенно шире, чем ресурсы власти граждан, и зависит от характера группы. Сюда могут относиться: возможности поддержки при занятии должностей в структуре государственной власти; возможности предоставления руководящих постов в структуре политических партий, фракций и т.п.; денежные и материальные ресурсы; более широкие возможности ведения собственного бизнеса, с которым связан государственный агент (доступ к высокодоходным сферам бизнеса, к кредитам, монопольные возможности и т.п.); финансовая и организационная поддержка избирательной кампании; прочие возможности.

На первый взгляд, если сравнить эти ресурсы власти с ресурсами граждан, то для государственных агентов наиболее значимым ресурсом являются голоса избирателей, от которых напрямую зависят непосредственное обретение ими депутатского статуса или победа на выборах политической партии (группировки), которая контролирует исполнительную власть и членом которой является конкретный государственный агент. Поэтому складывается впечатление, что рядовые избиратели обладают большим потенциалом и более широкими объективными возможностями для контроля над государственной организацией, чем группы с особыми интересами. Однако противоречивость ситуации в том, что,  с одной стороны, формально получение голосов избирателей является главным предварительным условием для получения политической ренты, с другой стороны, реально получение голосов избирателей при проведении выборов невозможно без предварительного наличия определенных ресурсов (финансовых и организационных), получение которых, в свою очередь, невозможно без поддержки малых групп с особыми интересами. Таким образом, ресурсы, которыми обладают малые группы, могут являться предварительным условием для проведения избирательной кампании. «Всемогущее демократическое правительство, – писал Ф.Хайек, – именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство» [Цит.: по 105, с.467].

Кроме того, как правило, каждый государственный агент является членом определенной политической группы или находится под ее контролем. Хотя для группы в целом поддержка избирателей имеет ключевое значение, ее отдельный представитель может оказаться в положении «free rider», для которого голоса на выборах, отданных за данную группу, являются коллективным благом, издержки по созданию которого он нести не намерен. Этим определяется большая значимость для отдельного государственного агента тех ресурсов, которыми обладают группы с особыми интересами, чем такого ресурса, как «голоса избирателей».

Можно представить следующие варианты распределения потенциала контроля над государственной организацией, связанные с иерархией значимости для государственного агента тех или иных ресурсов.

Первый вариант. Интерес государственного агента исчерпывается получением политической ренты в краткосрочном периоде (например, депутат не планирует продлевать свои полномочия на следующий срок). Поскольку получение постоянной ренты является автоматическим сопровождением депутатского статуса, то в данном случае индивидуальный интерес государственного агента концентрируется, главным образом, вокруг получения дополнительной ренты, источником которой выступают ресурсы, контролируемые группами с особыми интересами. Таким образом, для депутата значимыми ресурсами являются ресурсы, связанные с получением дополнительной ренты. Соответственно, «избиратели» – поскольку принадлежащие им ресурсы (голоса) не представляют интереса для этого – не обладают каким-либо потенциалом влияния на него. В итоге реальным потенциалом контроля над членом парламента обладают лишь группы с особыми интересами. В зависимости от предпочтений депутата это могут быть хозяйственные, государственные, региональные и другие группы.

Второй вариант. Стратегическая цель государственного агента – получение политической ренты в долгосрочном периоде (например, переизбрание на новый срок). Следовательно, его интерес концентрируется вокруг, во-первых, голосов избирателей на будущих выборах и, во-вторых, вокруг получения ренты от групп с особыми интересами. Таким образом, интересы, которым подчиняется деятельность государственного агента, носят двойственный характер: с одной стороны, это интересы избирателей в отношении коллективных благ, а с другой – интересы хозяйственных или политических структур, контролирующих ресурсы, обеспечивающие доступ к получению политической ренты.

Третий вариант. Теоретически допустима ситуация, когда государственного агента интересует исключительно политическая рента в виде «духовных» и «моральных» благ, предоставляемых статусом государственного деятеля. Этот вид ренты не может быть получен извне, он «производится» самостоятельно. Данного государственного агента рента от внешних групп или вовсе не интересует, или интересует исключительно как поддержка на выборах. При таком варианте для него значимыми ресурсами являются голоса на выборах и ресурсы избирательной кампании, а группы с особыми интересами он рассматривает, в основном, как источник средств для проведения выборов. Соответствующим образом при этом распределяется также потенциал контроля над членом парламента и, далее, степень подчинения его деятельности тем или иным интересам.

 Воздействие на государство с целью получения исключительных прав и преимуществ, приносящих рентный доход, требует расходования ресурсов (издержек). Рассмотрим теперь, в какой мере малые группы, обладающие особыми интересами, мотивированы (т.е. готовы нести издержки) к осуществлению власти над государственными агентами.

Для этой группы изменение условий деятельности в результате государственных решений может означать существенные выгоды или же повлечь за собой существенные потери. Поскольку исключительные блага реализуются внутри относительно малой группы, то здесь не возникает «ситуация безбилетника» – блага не будут реализованы или потерь невозможно избежать без активных действий и издержек со стороны каждого члена группы. Усилия и издержки каждого участника группы имеют существенно большее значение (по сравнению с производством коллективных благ для общества) для достижения общего результата – исключительных благ[11].

Таким образом, для каждого члена малой группы предельные выгоды от воздействия на государственных агентов будут превышать связанные с ним предельные издержки. Этим обусловлена значительно большая, чем у рядового избирателя, заинтересованность участников такой группы во влиянии на государственную власть с целью мотивации ее к принятию выгодных для них решений, а также готовность нести издержки, связанные с этим влиянием. Кроме того, малые группы имеют существенное организационное преимущество по сравнению с рядовым избирателем. Оно заключается в наличии у них внутреннего принудительного механизма, подчиняющего действия каждого своего участника общей цели. Поскольку группы с особыми интересами или уже представляют собой организованные структуры, или, ввиду своей немногочисленности, способны к самоорганизации, то они не только заинтересованы в том, чтобы нести издержки по воздействию на принятие государственных решений, но и способны осуществлять соответствующим образом организованную деятельность.

Малые группы, заинтересованные в воздействии на парламент, можно различать в зависимости от характера этих интересов. В качестве таких групп могут выступать: хозяйственные структуры, являющиеся носителями экономических интересов; государственные структуры исполнительной власти; политические партии и движения, профсоюзные и общественные организации; региональные структуры, объединяющие экономические и политические интересы. В определенном смысле и государственных агентов можно рассматривать как малые группы, являющиеся носителями особых интересов[12].

Таким образом, с точки зрения объективной заинтересованности в осуществлении контроля над деятельностью государства можно выделить две противоположные группы субъектов: рядовой избиратель, который заинтересован в получении коллективных благ, и группы с особыми интересами, заинтересованные в исключительных благах.

Разная экономическая природа коллективных и исключительных благ порождает разную степень субъективной заинтересованности в контроле и мотивации к нему, обусловленную сопоставлением предельных затрат и предельных выгод, связанных с таким контролем. В первом случае (для граждан) характерно отсутствие субъективной заинтересованности в  осуществлении контроля над государственными агентами и готовности к нему; а во втором случае группы, обладающие особыми интересами, имеют большую мотивацию к влиянию на государственную деятельность, а также готовность к нему в виде большей организованности и способности к коллективным действиям.

В отличие от сказанного по поводу ограниченных возможностей доступа граждан к информации о коллективных благах, получение информации об исключительных благах, создаваемых государственными агентами, и их оценка по понятным причинам не составляют для лиц, которые в них заинтересованы и являются их потребителем, таких существенных трудностей. Поэтому процесс создания исключительных благ намного «прозрачнее» для контроля со стороны «заинтересованных» лиц, нежели процесс создания коллективных благ[13]. При этом необходимо отметить, что информация об исключительных благах, создаваемых государственными агентами, в достаточной степени закрыта для тех, кто не является их потребителем.

Кроме того, в отличие от информации о коллективных благах, информация о желаемых исключительных благах имеет четкий механизм передачи в виде прямого заказа, причем заказа, сформулированного достаточно конкретно. Группы с особыми интересами имеют ясное представление о том, что они хотят получить от государственных агентов, и – в отличие от граждан – способны сформулировать четкую диспозицию власти.

 Власть над государственными агентами со стороны групп с особыми интересами имеет свои границы, поскольку действуют факторы, ослабляющие эту зависимость.

Во-первых.  Границы  и  возможности  установления контроля над   деятельностью   государственного агента, а также подчинения его деятельности   внешним интересам ограничены его собственными   властными   возможностями.  Суть проблемы состоит в том, что государственный деятель или политическая группа, к которой он принадлежит, могут обладать собственным потенциалом и ресурсами, достаточными для самостоятельного получения политической   ренты. Такие возможности определяются их государственным статусом, объединенным с возможностями собственного или контролируемого бизнеса, финансовыми ресурсами   и  политическим   влиянием.

В данном случае внешние группы с особыми интересами не обладают значимыми ресурсами для контроля над деятельностью государственного агента. Государственная организация сама представляет собой группу с особыми интересами, имеющую достаточные возможности, чтобы получить ренту относительно независимо, используя собственные властные возможности. Следовательно, в этой ситуации внешняя власть и контроль над деятельностью государства со стороны особых интересов отсутствуют. Как результат, отсутствует механизм подчинения интересов депутата внешним особым интересам. Более того, государственные агенты сами обладают значимыми ресурсами, чтобы подчинить собственным интересам внешние группы (хозяйственные   и  прочие).  В  таком   случае можно говорить уже не о власти групп с особыми интересами над поведением государственных агентов, а о доминирующей власти самих этих агентов и   использовании ее для извлечения ими ренты за счет указанных   групп.

Во-вторых. Условием, определяющим властный потенциал, который, в свою очередь, дает обладание значимыми ресурсами для получения политической ренты, является степень монополизации (или конкуренции), с одной стороны, в предложении ресурсов государственным агентам для получения ренты от групп с особыми

интересами и, с другой стороны, в «спросе» на данные ресурсы у государственных агентов.

Общая закономерность такова: конкуренция в предложении ресурсов государственным агентам снижает значимость конкретного ресурса и властный потенциал его «владельца», и наоборот – монополия повышает те возможности контроля, которые предоставляет обладание данным ресурсом. Прямо противоположно влияет на властные возможности внешних субъектов состояние «спроса» на ресурсы для получения ренты со стороны государственных агентов. Монополия спроса снижает властный потенциал малых групп, конкуренция повышает его. Аналогично влияет соотношение конкуренции и монополии в предложении исключительных благ государственными агентами. Соответственно снижаются или повышаются их властные возможности в воздействии на группы с особыми интересами. Поскольку государственная организация «по определению» представляет собой закрытую монополию, то властные позиции государственных агентов всегда будут сильнее, чем позиции групп с особыми интересами, конкурирующих между собой за влияние на государство.

В-третьих. Деятельность государственных агентов и средства, которыми они распоряжаются, можно рассмотреть как ограниченный ресурс, который необходимо распределить между конкурирующими целями (коллективное благо или исключительное благо для малых групп). В этом смысле ограничителем для влияния малых групп на государство выступают и граждане. Дело в том, что ресурсы власти, которыми обладают избиратели (голоса на выборах), несмотря на свою «слабость», имеют одно существенное преимущество по сравнению с ресурсами власти малых групп: они носят монопольный и принудительный характер (обязательность выборов), тогда как ресурсы, контролируемые малыми группами, имеют более или менее конкурентный характер, т.е. могут быть получены из разных источников.

Оценка возможности нанесения государственными агентами ущерба общественным интересам требует еще раз вернуться к анализу соотношения коллективных благ для общества и исключительных благ для малых групп, создаваемых государственными агентами. Бесспорно, что создание и наличие коллективных благ в обществе есть условие для создания и потребления благ исключительных. В этом смысле они дополняют друг друга, т.е. являются благами-комплементами. Кроме того, они в той или мере могут совпадать: исключительное благо для определенной группы (например, зарплата врачам или льготы инновационному бизнесу) может одновременно являться коллективным благом для всех.

Вместе с тем такое соотношение может носить и конкурентный характер. Иначе говоря, в определенных ситуациях (ввиду ограниченности ресурсов) невозможно произвести и получить в пользование исключительные блага (ренту), не нанося при этом ущерб коллективным благам. Необходимо делать выбор: «или – или».

Предположим, что производство исключительных благ для групп с особыми интересами осуществляется за счет сокращения в производстве коллективных благ для общества (т.е. для всех его членов). Государственные агенты, создавая ренту для групп с особыми интересами, создают в то же время и потери для общества. Однако эти потери (убытки) распространяются на всех, а рентные доходы присваиваются индивидуально или в рамках узкой группы. Для государственного агента потеря коллективных благ «перекрывается» приобретением частных благ.

Рентные доходы государственных агентов всегда носят вторичный характер и представляют собой часть доходов, созданных в экономической сфере: во-первых, часть рентных доходов бизнеса и, во-вторых, часть «нормальных» доходов. Поэтому указанная норма замещения зависит от «спроса» на действия государства в пользу групп с особыми интересами, содержания интересов этих групп и «цены» ренты (т.е. издержек получения единицы рентных доходов).

По этому поводу М.Олсон  пишет: «Одна из причин, по которым многие общества серьезно поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные предприниматели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям. Будучи пойманными на нарушении закона, как продавцы, так и покупатели, находящиеся по обе стороны рынка, имеют один и тот же побудительный мотив уговорить или подкупить полицейского либо государственного чиновника, чтобы тот не стал проводить законов в жизнь. Не только совокупный побудительный мотив частного сектора толкает его обойти закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких ограничений и постановлений, вводящих «рынок наоборот», становится слишком много, рано или поздно частный сектор (поскольку все или почти все его представители имеют побудительные мотивы к нарушению антирыночных установок и подкупу чиновников) делает правительство коррумпированным и неэффективным» [349, c.62‑63].

Если бизнес получает доходы преимущественно от производительной деятельности, то спрос на услуги государства в виде исключительных благ для определенной группы незначителен. Соответственно возрастает и «цена» рентных доходов для государства. Если же в экономической сфере доминирует рентоориентированное поведение, то спрос на услуги государства в виде спроса на создание исключительных благ для групп с особыми интересами существенно возрастает. Более того, доминирование рентных доходов в экономике имеет своим следствием сокращение спроса на коллективные блага, создаваемые государством в виде гарантии прав собственности, инфорсемента заключенных контрактов, политических и гражданских прав и свобод и т.п. Таким образом, обратной стороной спроса на рентные доходы является снижение спроса на коллективные блага со стороны бизнеса, который, в свою очередь, снижает для государственных агентов издержки неэффективной государственной деятельности.

§6.4.ГОСУДАРСТВО КАК ГРУППА С ОСОБЫМИ ИНТЕРЕСАМИ

Итак, можно констатировать тот факт, что возможности установления потребителями коллективных благ власти и контроля над деятельностью государства являются ограниченными. При этом, во-первых, такая ограниченность обусловлена природой коллективных благ, а также связана с особенностями мотивации граждан, осуществляющих максимизацию своей индивидуальной функции полезности, и с их ограниченной способностью к коллективным действиям. Во-вторых, влияние граждан на государственных агентов ограничено влиянием малых групп с особыми интересами, имеющих сравнительные преимущества в виде мотивации, способности к коллективным действиям и возможностей получения  информации. Следствием этого  являются ограниченные

возможности принуждения государственных агентов к производству коллективных благ в интересах избирателей.

В отличие от бизнеса, государственные агенты не рискуют собственным имуществом в случае принятия ими решений, неэффективных для потребителя. «У чиновников, управляющих производством, и у политиков отсутствуют действенные стимулы развивать предпринимательское мастерство, гибко и предусмотрительно приспосабливаться к потребительскому спросу. Им не грозит потеря собственных денег. …Государственное предприятие создается на принудительно собранные деньги налогоплательщиков. Элемент произвольности «встроен» здесь изначально. Более того, любые будущие расходы такого предприятия могут быть покрыты из налоговых сумм. Работа государственного предприятия с самого начала искажается доступностью денег», – отмечает М.Ротбард [136, c.267‑268]. «Источником средств частных предприятий могут быть только удовлетворенные потребители и инвесторы, обоснованно рассчитывающие на прибыль. Государство может получить деньги буквально по собственной прихоти»  [136, c.266].

Итак, государство – это предприятие, где нет собственника, нет конкуренции, нет постоянного контроля рынка и нет внутреннего контроля снизу. Заметим в этой связи, что даже в достаточно жестких (по сравнению с государственным менеджментом) условиях менеджмент предприятия может быть неэффективным. Что же тогда говорить о государственном менеджменте?

Слабость внешней власти (в первую очередь граждан) над государственными агентами имеет своим следствием тот факт, что их неэффективная для общества деятельность не сопровождается повышением издержек, связанных с получением единицы дохода. Другими словами, происходит «сдвиг издержек» получения единицы выгоды в пользу неэффективной деятельности, который выражается в занижении издержек неэффективной для общества деятельности по сравнению с эффективной, что, в свою очередь, влечет за собой и «сдвиг мотивации» государственных агентов.

Как следствие, общественно‑полезные цели не попадают в состав индивидуальных мотивов поведения государственных агентов. Точнее говоря, ряд целей, связанных с созданием благ для общества, остаются вне мотивов и целей деятельности этих агентов и не реализуются.

Далее. В свою очередь, государственные агенты являются носителем определенных властных полномочий по отношению к гражданам и бизнес-структурам. В качестве «легитимных» источников власти для государственных агентов выступают формальные права власти, закрепленные в соответствующих нормативных документах, а также материальные и финансовые ресурсы, которыми распоряжаются эти агенты.

Внешняя власть над деятельностью государственных агентов, способная ограничить ее общественно необходимыми рамками и направить к социально-продуктивным целям, ограничена. Отсутствие ограничений на деятельность государственных агентов означает, в частности, отсутствие ограничений на использование властных полномочий, т.е. на то, в каких целях она употребляется. Как следствие, формируется избыток власти, который проявляется в том, что на основе легитимных прав власти возникают и «дополнительные» (нелегитимные) источники власти, которые непосредственно могут являться источниками ренты, – такие, например, как:

 – возможности создания дополнительных доходов (льгот, привилегий, налоговых скидок и т.п.) для участников экономического процесса;

 – обладание специфическими ресурсами (например, в виде информации о процедурах принятия государственными органами решений, благоприятных для бизнеса или граждан);

 – возможности сокращения трансакционных издержек граждан и бизнеса при взаимодействии с государственными органами;

 – возможности произвольного применения государственных средств насилия к гражданам и фирмам;

 – выборочное воздержание от применения установленных законодательством санкций или запретов к гражданам и бизнесу и т.д.

Вместе с тем формальные границы политической демократии препятствуют перерастанию избытка власти в абсолютную власть. Выборы – как бы несовершенны они ни были – существуют и носят принудительный для представительной власти характер. Между политическими силами на выборах имеет место конкуренция. Ослаблению власти способствует и внутренняя конкуренция в государственной организации: между ветвями власти, между центральной и региональной властями, между разными  группировками в политическом руководстве и т.п.

Государственные агенты, обладающие источниками власти, могут использовать их в защитных и положительных целях.

Защитные цели власти государственных агентов заключаются в том, чтобы свести к минимуму опасность внешнего вмешательства в принимаемые ими решения, обеспечить собственное существование и помешать кому-либо (гражданам или группам с особыми интересами) сместить себя. Далее. Государственный агент, по аналогии с технократом Гэлбрэйта, «надежно защитив свое существование, будет преследовать свои положительные цели». Положительными целями избытка власти государственных агентов являются непосредственное присвоение политической ренты и расширение условий ее получения.

Такая рента может создаваться либо путем «обслуживания» групп с особыми интересами, либо путем прямого подчинения и эксплуатации бизнес-групп и граждан. Если в первом случае мы говорим о коррупции, то во втором нам уже приходится иметь в виду не коррупцию, а нечто большее – феодальные рецидивы в деятельности государства («обложение данью»). Для последнего случая больше подходит модель «стационарного бандита» (по М.Олсону).

Таким образом, ограниченность внешней власти над государственной деятельностью имеет своим следствием изменение структуры доходов государственных агентов. В их поведении начинает доминировать поиск ренты, в результате чего они превращаются в группу с особыми интересами, которая «производит» исключительные блага (в виде ренты), распределяемые внутри нее самой.

На наш взгляд, в структуре политической ренты можно выделить постоянную часть (т.е. постоянную ренту) и дополнительную часть (т.е. дополнительную ренту). Постоянная рента – это блага, получаемые государственным агентом как автоматическое сопровождение его статуса, т.е. без каких-либо дополнительных, специальных усилий или издержек по ее извлечению (например, депутатская неприкосновенность, общественное положение и т.п.). Дополнительная рента – это блага, для получения которых государственному агенту одного лишь его статуса недостаточно: необходимы еще определенные усилия, деятельность и издержки, связанные с использованием занимаемой им позиции.

Извлечение ренты государственными агентами может принимать разные формы – такие, например, как:

 – доходы хозяйственных структур, интересы которых представляет государственный агент,  принадлежат ему или в какой-либо степени контролируются им. (В данном случае государственная деятельность выступает как средство защиты и условие расширения собственного бизнеса, а рента равняется доходам от бизнеса, которые невозможно было бы получить без возможностей, предоставляемых статусом государственного деятеля);

 – денежные доходы из внешних источников, не связанных с собственным бизнесом, получаемые как «вознаграждение» за использование властных позиций в государственной иерархии в целях лоббирования интересов финансовых и хозяйственных структур;

 – доходы, получаемые в обмен на предоставление льгот и сокращение трансакционных издержек бизнеса, связанных с созданными государством административными барьерами[14];

 – прямое использование государственного имущества в собственных интересах;

 – присвоение государственного имущества в процессе приватизации;

 – получение кредитов из государственных источников или под гарантии государства;

 – доходы, полученные в результате прямого вымогательства, основанного на угрозе применения насилия правоохранительными органами государства, и т.д.

Формы ренты и методы ее получения варьируются в зависимости от позиции, функций и места государственного агента в иерархии государственной власти.

Получаемые государственными агентами рентные доходы используются ими или непосредственно в целях личного обогащения, или для сохранения и укрепления своих позиций в системе государственной власти (например, на финансирование выборов) или в бизнесе. И наконец, часть рентных доходов, полученных одним государственным агентом, может перераспределяться между другими в качестве «оплаты» за оказанные услуги и, в свою очередь, представлять собой часть издержек, связанных с поиском ренты.

Действия государственного агента, связанные с поиском ренты, не только наносят прямой ущерб общественным интересам[15], но и имеют определенные косвенные последствия, выражающиеся в структуре, размерах и внутреннем механизме функционирования данной государственной организации. Величина ренты, которую он может присвоить, зависит от размера ресурсов, находящихся под контролем этой организации, от места, занимаемого данным агентов в  ее  иерархии,  а  также  от административных барьеров для бизнеса, созданных государством. Стремление государственных агентов  к  максимизации  ренты побуждает к максимизации размеров  государственного контроля над ресурсами, к максимизации административных барьеров и вызывает неконтролируемый рост   государственного  аппарата.

Возможности  использования государством   собственной власти для извлечения ренты тоже имеет свои границы. Такая ограниченность может носить внешний характер в виде власти граждан  (которая,  несмотря на свою слабость, все-таки присутствует в политической жизни) и власти групп с особыми интересами.    Кроме   того,   необходимо   обратить   внимание   и   на   внутренние ограничения государственной власти. Во-первых, «внутри»   государства существуют различные группы, которые разделены  по  разным  признакам  (иерархическому,  региональному, политической принадлежности и т.д.)   и ведут конкурентную борьбу за доступ  к  ресурсам  ренты.  Во-вторых, существует конкуренция за власть между различными политическими,  региональными  и  экономическими  группами.

 Деятельность государственной организации и ее результаты детерминируются влиянием трех основных групп субъектов: самих государственных агентов, использующих  власть  в  интересах  максимизации  ренты;  граждан, заинтересованных в коллективных благах;  групп с особыми интересами.  Следовательно,  общая  итоговая структура интересов, на реализацию   которых  направлена  деятельность  этой организации  и распределяются ресурсы  государства,  формируется как  результат  взаимодействия  трех основных групп интересов: интересов граждан, особых интересов малых групп и собственных интересов    государственных  агентов.  В  свою   очередь,   каждая  из  групп интересов   «материализуется»   в  специфическом  «продукте».

Итоговым «продуктом» деятельности государственной организации могут стать:

 – реальные коллективные блага для общества;

–       видимость коллективных благ;

 – исключительные блага (рента) для внешних групп с особыми интересами (хозяйственных, государственных, политических, региональных);

 – рентные доходы государственных агентов;

 – «ложные» коллективные блага («антиблага»), представляющие собой либо «материализацию» ошибочных идеологических представлений о коллективных благах, либо условия для извлечения рентных доходов (например, избыточное регулирование).

«Доля» каждого из названных видов «продукта» в итоговом результате государственной деятельности, как и степень ее подчинения указанным целям, зависит от соотношения властных потенциалов носителей соответствующих интересов: общества (граждан), государственных агентов, групп с особыми интересами. Иерархия целей, на реализацию которых направлена деятельность государственных агентов, отражает иерархию властных возможностей этих носителей власти. Другими словами, интерес государственной организации в целом, определяющий направленность ее поведения, – это совокупность или комбинация различных интересов, иерархизированных (ранжированных) в соответствии с соотношением властных потенциалов упомянутых субъектов. При этом, учитывая, с одной стороны,   реальные возможности создания в политической сфере видимости эффективной деятельности и, с другой, неспособность граждан отличить видимость от реальности, на поверхности явлений, опять-таки в отличие от бизнеса, складывается картина, более или менее далеко отстоящая от реального распределения целей деятельности государства.

Итак, постараемся теперь оценить эффективность деятельности государственной организации. В качестве критерия для оценки эффективности деятельности государства по созданию коллективных благ для общества можно использовать принятый в экономической теории критерий Парето-эффективности, перефразируя его для нашего случая. Набор созданных государством коллективных благ эффективен, если невозможно при данных ресурсах создать (улучшить) еще одно коллективное благо, не снизив при этом общей полезности комбинации коллективных благ, созданной за данный период. Ограниченные возможности контроля над деятельностью государственных агентов и возникающие на этой основе возможности  присвоения ими ренты результируются в отклонении результатов деятельности государственной организации от Парето-эффективных, или, другими словами, эта деятельность в той или иной мере неэффективна. Неэффективность деятельности государственной организации имеет два аспекта. Согласно первому из них, деятельность государственной организации может носить «непроизводительный» характер – в том смысле, что часть усилий и ресурсов тратится на иные цели, чем создание реальных коллективных благ для граждан. В данном случае мы имеем дело с частичным количественным «недопроизводством» этих благ из-за отвлечения общественных и государственных ресурсов, а также личных ресурсов государственных агентов на другие цели. По сути дела «недопроизведенные» коллективные блага есть «потери» общества – в том смысле, что общество (избиратели) недополучает определенное количество этих благ (в виде непринятия законов и нормативных актов, недофинансирования образования или здравоохранения, задержек с выплатой заработной платы работникам бюджетной сферы и т.п.). Второй аспект связан с тем, что под влиянием рентных интересов «продукт» деятельности государства (нормативные и законодательные акты, решения о распределении государственных ресурсов и бюджетных средств) входит в противоречие с общественными интересами. В данном случае можно говорить уже не просто о «недопроизводстве» коллективных благ и «упущенной выгоде» в создании, а о прямом «ущербе», который своими решениями государственные агенты наносят интересам граждан. При этом «ущерб» означает, что сокращается «размер» уже существующих на данный момент коллективных благ. Аналогичные последствия для создания реальных коллективных благ может вызывать создание «ложных» коллективных благ. Это не просто отвлечение «ресурсов» на непроизводительные цели, но и возможный ущерб общественным интересам, когда «ложные» и т.п. коллективные блага могут быть созданы и реализованы только за счет «ухудшения» ситуации с реальными коллективными благами.

Таким образом, государственная организация из источника порядка, процветания и экономического роста в обществе может превращаться в источник произвола, становиться причиной упадка и депрессии. Точнее говоря (и в этом парадоксальность данной общественной организации), государство одновременно может являться и источником порядка, и причиной хаоса в обществе. Вопрос в том, какие тенденции будут превалировать.

***

«Провалы» государства – это не простое следствие субъективных ошибок и «злоупотреблений» его членов (хотя и такое, несомненно, может иметь место). Суть проблемы гораздо глубже и коренится, прежде всего, в самой природе индивидуальных интересов и индивидуального поведения и, далее, особенностях государственной организации: в объективной ограниченности ее способности обеспечить подчинение индивидуальных интересов государственных агентов общественным. Как следует из приведенного выше анализа, снижение эффективности деятельности государственной организации главным образом связано с особенностями механизма власти и контроля над этой деятельностью. В данном случае имеются в виду: слабость контроля граждан (носителей общественных интересов) над государственными агентами; властное влияние групп с особыми интересами, для которых исключительные блага создаются за счет коллективных; характер малых групп, доминирующих во влиянии на государственную организацию; несовершенство механизма передачи информации об общественных благах и т.д. За каждой из этих причин стоит комбинация целого ряда факторов – таких как степень мотивации к контролю, характер распределения значимых ресурсов, способность к коллективным действиям, возможности получения и оценки информации о государственной деятельности. При этом, безусловно, речь идет не об отрицании государства, а, как отмечает А.Гржебин, «скорее, об установлении наиболее приемлемых правил, действие которых аналогично действию законов рынка для предпринимателей, и ведущих к совпадению частных интересов политических деятелей и чиновников с общественным интересом» [32, с.14‑15].

Анализ проблемы «внутреннего» совершенствования государственной организации выходит за рамки возможностей и целей настоящего анализа. Поэтому мы остановимся лишь на ряде положений, которые направлены на устранение рентного начала в деятельности государственных агентов и следуют из проведенного исследования.

Второе. Ввиду отсутствия у отдельных граждан способности к контролю над государственной организацией, важно создать гражданское общество, где предпочтения каждого выявляются не только в ходе выборов, но и в  результате постоянно действующих конкурирующих групп с особыми интересами, которые доводят эти предпочтения до государства. По сути, речь идет о том, чтобы между обществом, представляющим собой неорганизованную массу, неспособную к коллективным действиям по отстаиванию своих интересов, и государством поставить множество малых групп, способных отстаивать интересы своих членов и нести ради них издержки.

Третье. Основу современной политической демократии составляет наличие независимой судебной власти. Как показала история, сама по себе выборность власти не дает гарантий ни от возникновения анархии, ни от государственного произвола. Современная политическая цивилизация начинает свой отсчет с создания независимых судебных процедур. Именно данная ветвь власти создает несущую конструкцию политической системы, при которой, во-первых, ограничиваются злоупотребления властью и, во-вторых, каждый отдельный гражданин может отстаивать свои интересы перед государственной организацией. Именно судебные органы противостоят другим государственным органам как защитники индивидуальных прав и свобод граждан. Как бы ни изменялись структуры государственных органов исполнительной власти и процедуры формирования представительной власти, все же без контроля судебной системы эти изменения не дают общественного эффекта, поскольку отсутствует существенный механизм, принуждающий к соблюдению «правил политической игры».

Это касается не только граждан, но и непосредственно государственных агентов. В условиях, когда в силу описанных причин контроль граждан ограничен, а «невидимая рука» отсутствует, государственный агент, действуя как рациональный человек, максимизирующий собственную выгоду, будет порождать результаты, иррациональные для общества. Единственным источником рациональных для общества действий этого агента могут стать только его отказ от частного интереса и непосредственное действие в интересах общества. Таким образом, в отличие от экономики, где возникающие «провалы» власти, направленной на подчинение частной деятельности общественным целям, устраняются совершенствованием институтов экономической власти без отрицания доминирования частного интереса, в политической сфере эти «провалы» в конечном счете «закрываются» способностью государственных агентов «отказаться» от частной выгоды ради создания общественных благ. В отличие от экономики, где избыток власти ликвидируется за счет конкуренции или «уравновешивающей» власти, в политике ключевая роль отводится «внутренней власти», системе моральных ценностей государственной элиты.